Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, on. dr. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtu' di deliberazione di G.R. n. VI/34275 del 23 gennaio
1998, di autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv.ti proff.
Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente
domiciliata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma, Lungotevere
delle Navi n. 30 contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge 27
dicembre 1997, n. 449, pubblicata in Gazzetta Ufficiale, serie gen.,
suppl. ord. n. 302 del 30 dicembre 1997, (suppl. ord. n. 255/L alla
Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 302 del 30 dicembre 1997),
recante "Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica ", con
particolare riguardo all'art. 32, commi 2, 4 e 5, all'art. 34, comma
1, all'art. 37, all'art. 39, comma 19, all'art. 41, comma 1, all'art.
43, all'art. 44, comma 4, all'art. 47, comma 1, all'art. 48, commi
1, 4 e 5.
F a t t o
1. - La legge 27 dicembre 1997, n. 449, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale, serie gen., suppl. ord. n. 302 del 30 dicembre 1997,
contiene alcune disposizioni gravemente lesive delle prerogative
costituzionalmente garantite alle regioni.
In particolare, tutte le disposizioni specificamente impugnate - il
cui contenuto verra' piu' oltre dettagliamente esposto -
indebitamente comprimono l'autonomia legislativa, amministrativa e
finanziaria regionale.
Tali previsioni normative sono, dunque, costituzionalmente
illegittime per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1.1. - Quanto all'art. 32, commi 2, 4 e 5, violazione degli artt.
2, 3, 32, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
L'art. 32, dedicato agli "interventi di razionalizzazione della
spesa" in materia sanitaria, prescrive alle regioni l'assegnazione
alle aziende ospedaliere e alle aziende sanitarie locali di obiettivi
di risparmio sulla spesa per l'acquisizione di beni e servizi, in
vista di un risparmio complessivo regionale nel 1998 del 2,25%
rispetto alla spesa del 1996, tenuto conto dei tassi di inflazione
nei due anni successivi (comma 1): la disciplina consente alle
regioni di tenere conto sia dei risultati di razionalizzazione della
spesa gia' ottenuti dalle singole aziende sia delle peculiarita'
sociali, economiche e demografiche del territorio servito.
Lo scopo perseguito appare ragionevole e non viene qui contestato,
come non lo e' il metoro prefigurato per il suo raggiungimento.
Cio' che si lamenta e' pero' che il comma 2, nel disciplinare le
conseguenze dell'eventuale inadempimento:
equipara, sul piano delle fattispecie da sanzionare da parte
dello Stato, l'inadempienza delle regioni e quella delle "relative
aziende unita' sanitarie locali e aziende ospedaliere";
conseguentemente consente una sanzione a carico della regione e
del suo sistema sanitario complessivo in relazione ad un eventuale
inadempimento localizzato anche in una sola azienda, fattispecie che
dovrebbe competere alla regione sanzionare, sul piano istituzionale,
finanziario e disciplinare, e non allo Stato;
fa irragionevolmente gravare, senza necessita' di tutela di alcun
interesse costituzionalmente meritevole, conseguenze sanzionatorie su
soggetti pubblici ed utenti che non hanno in alcun modo concorso al
fatto ritenuto lesivo;
consente l'intervento statale sul sistema sanitario regionale, in
funzione sanzionatoria e, nel caso di omissione di singole aziende,
sostitutiva dell'intervento regionale, senza che sia contemplata
alcuna procedimentalizzazione: non prevede preavvisi, diffide,
termini per provvedere; non mostra alcuno scrupolo di rispetto delle
esigenze del metodo della leale collaborazione che codesta ecc.ma
Corte ha da tempo individuato, in analoghi contesti, come vincolanti;
demanda allo Stato, e per esso al Ministro della sanita', una
discrezionalita' del tutto illimitata, salva la soglia massima del
3%, e salvo il parere della Conferenza Stato-regioni-citta', nel
dosare la sanzione finanziaria, in assenza di parametri che
consentano di proporzionare la sanzione all'inadempimento.
1.2. - Il comma 4 dello stesso art. 32 applica alle regioni che,
entro il 31 marzo 1998, non abbiano dato attuazione agli strumenti di
pianificazione riguardanti la tutela della salute mentale di cui
all'art. 1, comma 20, della legge n. 662 del 1996, e che non abbiano
provveduto alla completa istituzione delle residenze territoriali e
alla chiusura degli ospedali psichiatrici, le sanzioni previste dal
comma 23 dello stesso articolo.
Il termine e' di irragionevole brevita', a motivo degli
investimenti immobiliari e degli interventi edilizi, di grande
complessita' e di significativa lunghezza, da porre in atto.
L'inosservanza eventuale del termine e' sanzionata ancora una volta
in forma irragionevolmente grave e priva di proporzionalita'
all'entita' dell'eventuale inadempimento, oltre che rimessa nell'an e
nel quomodo ad un'eccessiva discrezionalita' dell'autorita' statale.
1.3. - Il comma 5 dell'art. 32 disciplina il riutilizzo delle
disponibilita' finanziarie derivanti dalle riduzioni di cui al comma
2, devolvendole al finanziamento di azioni di sostegno volte alla
rimozione degli ostacoli che hanno dato luogo all'inadempienza o a
progetti speciali a favore di fasce sociali deboli. Lo stesso comma
destina le risorse derivanti dalle riduzioni di cui al comma 23
dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996 e al comma 4 della stessa
legge finanziaria n. 449 del 1997 alla realizzazione di un progetto
obiettivo in tema di salute mentale e "a titolo incentivante, a
favore di aziende... che abbiano attuato i programmi di chiusura dei
residui ospedali psichiatrici".
Tale disciplina:
prevede la possibilita' di assegnazione di risorse non
direttamente alle regioni, ma alle singole aziende, da parte
Ministro, con evidente aggiramento non solo del sistema di
finanziamento del Servizio sanitario regionale come disciplinato
dalla legge n. 833 del 1978 e successive modificazioni, e dunque
della autonomia finanziaria regionale, ma anche della capacita' di
governo della sanita' da parte della regione;
rimette al Ministro della sanita' la determinazione della quota
di fondi da assegnare alle regioni, con il solo vincolo del parere
della Conferenza Stato-regioni, salvo l'avvalimento dell'Osservatorio
nazionale sulla salute mentale e dell'Istituto superiore della
sanita', che sono peraltro meri organi statali centrali;
concede al Ministro un'irragionevole discrezionalita' nella
riassegnazione dei fondi, non significativamente correlata a
parametri legislativamente disciplinati e caratterizzati dalla
necessaria correlazione con finalita' di interesse pubblico, a
rilevanza costituzionale, nella cui individuazione e nel cui
perseguimento le regioni abbiano parte;
contempla l'attivazione, pur limitatamente alla psichiatria, di
un potere sostitutivo ibrido, comportante la nomina di commissari ad
acta definiti "regionali", ma nominati dal Consiglio dei Ministri su
proposta del Ministro della sanita' d'intesa con la regione
interessata: dal che non e' dato evincere se il soggetto od organo
sostituto sia la stessa regione che da' l'intesa o l'azienda, verso
la quale dovrebbe essere la regione ad intervenire.
2. - Quanto all'art. 34, comma 1, violazione degli artt. 3, 32, 81,
97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
L'art. 34, comma 1, prescrive l'inquadramento progressivo in ruolo
come dirigenti di primo livello degli specialisti ambulatoriali in
regime convenzionale, medici e non, sia pure in aree di attivita'
specialistica individuate dalle regioni.
A prescindere dalla ragionevolezza di una simile scelta
legislativa, che sovraccarica di altro personale, anche in
soprannumero, le regioni e le aziende, proprio in un momento in cui
la legislazione statale si orienta non solo verso la privatizzazione
del rapporto di impiego pubblico, ma verso una diversificazione delle
forme di collaborazione con le pubbliche amministrazioni, rimane il
fatto che l'inquadramento ingenera, rispetto al rapporto
convenzionale, un significativo aggravio di spesa a carico del SSN,
cui non fa riscontro alcuna messa a disposizione delle risorse
necessarie, con conseguente pregiudizio per l'autonomia finanziaria
regionale, ma anche per la capacita' regionale di governo del sistema
sanitario nel suo insieme e in specie dei flussi di spesa, con
particolare riguardo a quella corrente nel settore del personale.
Cio', poi, nello stesso momento in cui si impone una ulteriore
riduzione della spesa complessiva, nelle forme del gia' contestato
art. 32.
Puo' essere invocato in proposito il principio, elaborato dalla
giurisprudenza della ecc.ma Corte, del parallelismo tra
responsabilita' di disciplina e di controllo e responsabilita'
finanziaria (v. gia' sentenza n. 355/1993).
3. - Quanto all'art. 37, violazione degli artt. 2, 3, 32, 81, 97,
117, 118 e 119 della Costituzione.
L'art. 37 assolve, pur con colpevole ritardo, ad un obbligo morale
del legislatore nazionale verso una patologia purtroppo sempre molto
diffusa, consentendo la fornitura gratuita a carico del SSN della
protesi mammaria alle assistite che abbiano subito un intervento di
mastectomia. Come sempre, tuttavia, nessuna risorsa sanitaria
aggiuntiva viene messa a disposizione delle regioni, pur in tempi di
stretta sulla spesa. L'autonomia finanziaria e il governo della spesa
vengono cosi' pregiudicati insieme al diritto alla salute, a parole
meglio protetto ma in fatto costretto nelle strettoie di una
competizione crescente tra patologie per la aggiudicazione di risorse
sempre piu' scarse.
4. - Quanto all'art. 39, comma 19, violazione degli artt. 3, 32,
97, 117, 118, 119 e 128 della Costituzione.
L'art. 39, comma 19, estende alle regioni ed alle province autonome
la disciplina relativa alla riduzione delle spese di personale, ma
nel far cio':
equipara indebitamente le regioni, la cui autonomia gode di
garanzia costituzionale su diversi versanti, ad enti quali le camere
di commercio, gli enti del SSN e gli enti locali in generale, la cui
posizione costituzionale e' del tutto diversa e meno protetta;
reitera, prolunga nel tempo e generalizza misure di contenimento
dell'utilizzo di personale che codesta Corte ha gia' statuito dover
essere temporanee e preordinate ad instaurare un regime transitorio
in attesa della riforma sanitaria o di un riassetto generale del
settore (sentenza n. 416/1995, sulla legge finanziaria 23 dicem-bre
1994, n. 724, con richiami alle precedenti sentenze nn. 610/1988,
245/1984, 307/1983).
Nel lamentare la perdurante protrazione di un'artificiosa
emergenza, la regione ricorrente non puo' non constatare la
violazione dei richiamati parametri costituzionali.
5. - Quanto all'art. 41, comma 1, violazione degli artt. 117, 118 e
119 della Costituzione.
L'art. 41, comma 1, detta norme generali relative alla revisione
degli organi collegiali, applicandole presumibilmente anche alle
regioni, in difetto di esenzione delle medesime, equiparandole cosi'
a categorie di enti non munite di alcuna garanzia costituzionale di
autonomia. Attribuendo la competenza, in ordine alla revisione,
all'"organo di direzione politica responsabile" la legge censurata
invade il campo riservato alla ricorrente in ordine alla
distribuzione dei compiti interna alla propria organizzazione, per
costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale
riservata all'autonomia regionale.
Non pare, del resto, trattarsi di misure urgenti e provvisorie
volte al contenimento del disavanzo pubblico (sentenza n. 356/1992,
128 e 357 del 1993, 222/1994), quanto di vere e proprie misure
organizzative, caratterizzate da una scelta di principio non
provvisoria, ma a regime.
6. - Quanto all'art. 43, violazione degli artt. 117, 118 e 119
della Costituzione.
L'art. 43, in particolare al comma 3, introduce una disciplina
generale, applicabile anche alle regioni in difetto di espressa
esenzione, delle convenzioni con soggetti pubblici o privati per la
fornitura a titolo oneroso di consulenze o servizi aggiuntivi. Tanto,
vincolando la destinazione del 50% dei ricavi delle convenzioni
stipulate ai fini di cui al comma 1 ad economie di bilancio.
Tale prescrizione e' incompatibile con l'autonomia finanziaria
regionale (con pesanti riflessi, peraltro, anche sull'autonomia
legislativa ed amministrativa), autonomia che esige che le regioni
possano liberamente conformare gli strumenti operativi in questione,
cosi' come i loro ricavi.
Anche in questo caso le misure in oggetto sono a regime, e non
transitorie.
7. - Quanto all'art. 44, comma 4, violazione degli artt. 5, 117 e
118 della Costituzione.
Altre censure devono venire sollevate contro l'art. 44, comma 4,
che estende l'applicabilita' dell'art. 14 della legge n. 59 del 1997
alle amministrazioni di cui all'art. 1 del decreto legislativo n. 29
del 1993, eppercio' anche alle regioni. Cosi' facendo - sembra di
poter dedurre dalla non limpida formulazione del testo - si consente
allo Stato di imporre soppressioni e fusioni di enti, trasformazioni
in soggetti di diritto privato, nonche' varie altre prescrizioni
organizzative anche alle regioni, omettendo qualunque procedura di
raccordo e comprimendo intollerabilmente l'autonomia organizzativa
regionale. Di qui, la violazione degli indicati parametri
costituzionali, anche nel caso in cui il significato della censurata
disposizione stesse nell'estensione dei principi di cui al riferito
art. 14 alle regioni, in qualita' di principi fondamentali della
legislazione statale.
8. - Quanto agli artt. 47 comma 1, e 48, commi 1, 4 e 5, violazione
degli artt. 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Gli artt. 47, comma 1, e 48, commi 1, 4 e 5, dettano disposizioni
concernenti rispettivamente le limitazioni ai pagamenti a carico del
bilancio dello Stato a favore di enti caratterizzati da giacenze di
disponibilita' liquide, il concorso del sistema delle autonomie
regionali agli obiettivi della finanza pubblica mediante il blocco
del fabbisogno finanziario, la sospensione dei pagamenti "ad
eccezione di quelli che possono arrecare danni patrimoniali all'ente
o a soggetti che intrattengono con l'ente rapporti giuridici e
negoziali".
Tale disciplina, quanto meno:
e' intrinsecamente irragionevole, ai limiti della
comprensibilita', almeno quanto al comma 5 dell'art. 48: non e' ad
esempio dato comprendere quale titolo di pagamento dovrebbe
sussistere a favore di terzi in assenza di rapporti giuridici e
negoziali; e quanto all'art. 47, comma 1, non e' dato comprendere
quale sia l'assegnazione di competenza delle regioni sulla cui
entita' il Tesoro con proprio decreto determina l'importo minimo
delle giacenze, compreso tra il 10 e il 20% delle assegnazioni
stesse;
demanda, almeno quanto al comma 1 dell'art. 47, al Ministro del
tesoro la determinazione delle categorie di enti e del limite di
giacenza che attiva la ripresa dei pagamenti statali, in violazione
della riserva di legge di cui all'art. 119;
equipara ancora una volta regioni ed altri enti, locali e non,
privi di autonomia costituzionalmente garantita o comunque dotati di
minore garanzia;
non configura misure temporanee o di emergenza, ma struttura
vincoli permanenti;
limita in termini pesantissimi l'autonomia finanziaria regionale,
con pesanti riflessi su quella legislativa ed amministrativa,
introducendo fattori di incertezza e di imprevedibilita' gestionale.